Manifeste 12 points

Contribution du SPDG aux débats ouverts

par le programme d'action gouvernemental

et le livre blanc du CNIG/AFIGEO

En mars 1996 le Syndicat Professionnel de la Géomatique rendait public son manifeste "pour libérer l’accès aux données géographiques". Ce manifeste, qui a contribué au développement de la réflexion sur les conditions du développement du marché de l’information géographique numérique en France, doit être actualisé :

Le SPDG a été conduit à préciser ses positions lors de la table ronde qu’il a organisée sur les "référentiels à grande échelle" à l’occasion du Salon des Maires le 18 novembre 1997.

Le Gouvernement a présenté en janvier 1998 un "programme d’action pour faire entrer la France dans la société de l’information" qui met notamment l’accent sur la numérisation et la mise en ligne des données publiques et propose l’ouverture d’un grand débat national.

Le CNIG a publié le 6 février 1998 un livre blanc sur "l’information géographique française dans la société de l’information" qui entend ouvrir un débat national sur ce domaine particulier.

Le SPDG entend apporter sa contribution aux débats ainsi ouverts par le Gouvernement et par le CNIG : le secteur de la Géomatique doit pleinement jouer son rôle dans le développement d’une véritable industrie française de l’information géographique qui apportera de nouveaux services aux entreprises, aux administrations et à l’ensemble des citoyens et générera la création de nombreux emplois.

Les propositions du SPDG sont développées ci-après dans le cadre d'une présentation et d'une analyse succincte du programme d’action du Gouvernement et du livre blanc du CNIG.

I. Le programme d’action du Gouvernement

Après avoir présenté les enjeux de la société de l’information le programme décrit six chantiers prioritaires et définit la méthode de mise en œuvre.

Les enjeux de la société de l’information

Cette introduction met l’accent sur la numérisation des données et la mondialisation des réseaux (Internet) avec leurs conséquences pour l’économie (compétitivité des entreprises) mais aussi pour la vie des citoyens. Le gouvernement affirme sa volonté de favoriser mais aussi d’encadrer ces évolutions et d’engager un grand débat permettant d’associer l’ensemble des intéressés et d’enrichir le programme.

Le SPDG partage l’essentiel de cette analyse : la numérisation de l’ensemble des données géographiques est nécessaire et urgente. Une très grande part des données disponibles sous forme numérique a un caractère géographique, une composante spatiale, dans la mesure où elles sont localisées (notamment au moyen d’une adresse). Les outils de la géomatique sont indispensables pour représenter ces données (notamment au moyen de cartes), pour les analyser (études d’urbanisme et d’aménagement, analyses environnementales, géomarketing...) et pour les exploiter dans toute leur richesse (gestion de réseaux, logistique, aide à la navigation, calcul d’itinéraires, agriculture de précision...).

Ainsi la numérisation et la mise en ligne des données géographiques, ainsi que la diffusion des outils et des services géomatiques qui y sont liés, se présentent clairement comme un élément essentiel de l’entrée dans la société de l’information.

C’est fort de cette analyse que le SPDG entend participer au débat ouvert par le Gouvernement.

Premier chantier : l’enseignement

Ce premier chantier met l’accent sur l’introduction des nouvelles technologies de l’information et de la communication dans les établissements scolaires et universitaires, chaque établissement étant tenu de définir son propre programme. L’objectif est double : permettre aux élèves de maîtriser les nouveaux outils et mettre ces outils au service d’une pédagogie renouvelée (notamment grâce au multimédia).

Le plan prévoit notamment un soutien à l’industrie du multimédia éducatif, qui devrait souvent utiliser des données géographiques, notamment pour la description du cadre de vie (le village, le quartier, etc.) et de la nature (notions d’habitat, de biotope...), la représentation de l’espace (distance, inclusion, toponymie, symboles...). Ce secteur devrait notamment intéresser les producteurs de données et les éditeurs de logiciels de visualisation.

La DATAR a engagé avec le CNIG une étude visant à recenser les compétences existant dans le domaine de la formation aux outils géomatiques afin de pouvoir les mobiliser en vue de la sensibilisation et de la formation des maîtres.

Le SPDG apporte un soutien complet à cette démarche, la sensibilisation et la formation des utilisateurs potentiels constituant une des conditions essentielles du déploiement le plus large des outils géomatiques. Il est prêt à contribuer, pour ce qui dépend de ses adhérents, au succès de cette démarche.

Deuxième chantier : la politique culturelle

Sous le titre "une politique culturelle ambitieuse pour le nouveau média" le programme d’action décline une série de propositions visant les "nouveaux media" que constituent les supports numériques (dits multimédia dans la mesure où ils peuvent associer aux textes des images, fixes ou animées, et des sons), qu’ils soient hors ligne (notamment CD et DVD) ou en ligne (notamment Internet).

Le soutien à la création de contenus et de services multimédias

Les dispositifs existants d’aide à la création, qui s’appuient notamment sur l’action du Centre national de la cinématographie (CNC) et de l’Institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), seront renforcés et adaptés : les aides du CNC seront augmentées de 50 %, 25 MF d’avances remboursables seront consacrées à l’édition multimédia.

Le SPDG souhaite une démarche plus ouverte qui tende à élargir la politique culturelle pour prendre en compte les exigences de la société de l’information. Avec le multimédia les vieilles distinctions entre les différents "arts" perdent de leur pertinence et c’est la création de contenus, sans frontières préalables et arbitraires, qu’il faut soutenir. Pour la géomatique il s’agit en particulier des outils (systèmes d’information géographique, SIG) et des données (cartes multimédia et hypermédia).

La domination anglo-saxonne est beaucoup plus forte dans le domaine du logiciel que dans les domaines culturels au sens étroit du terme. Il existe une tendance forte à l’augmentation de la part des progiciels au détriment des systèmes "sur mesure", domaine d’excellence des SSII françaises. La France, et même l’Europe, est pratiquement absente de secteurs aussi importants que les systèmes d’exploitation, les SGBD, les navigateurs Internet... Il existe encore des éditeurs français de SIG : ils ont besoin de soutien face à la concurrence de produits s’appuyant sur un marché mondial.

C’est pourquoi le SPDG demande l’extension des mécanismes de type fonds de soutien et avances sur recettes à l’ensemble de la production numérique de données, au-delà des critères étroits réservant ces aides à l’audiovisuel et au multimédia.

L’harmonisation de la TVA sur les produits "culturels"

Le programme d’action constate la diversité des régimes fiscaux sur les produits culturels : 2,1% pour la presse, 5,5 % pour le livre et 20,6 % pour les autres (y compris la presse ou le livre numérisés). Une baisse des taux de TVA est improbable dans la mesure où elle suppose un accord européen en ce sens.

Le programme d’action indique que "La France poursuivra ses efforts afin de convaincre ses partenaires de l’opportunité d’une harmonisation de la fiscalité des produits culturels"...

Le SPDG souligne que le régime actuel ne peut perdurer sans inconvénients dans la mesure où des taux différents sont appliqués aux produits papier bénéficiant du taux réduit (guides, atlas) et aux produits numériques (guides multimédia, bases de données géographiques) taxés au taux normal. En outre l’INSEE et la DGI ne sont pas soumis à la TVA. , ce qui crée des distorsions de concurrence inacceptables pour les PME du secteur.

Le SPDG demande que l’harmonisation du taux de la TVA soit réalisée rapidement sur l’ensemble des produits informationnels afin de supprimer les discriminations qui pénalisent les produits numériques par rapport aux produits sur support papier. Dans la mesure où cette harmonisation ne pourrait se faire, en raison des règlements européens, sur la base du taux réduit, si le taux normal devait être retenu, tout ou partie de ces recettes supplémentaires ainsi générées pourrait être affecté au fonds de soutien à la création évoqué ci dessus.

Numériser le patrimoine culturel et le diffuser sur Internet

Un budget de 12 MF est prévu pour la numérisation en 1998 du patrimoine "artistique". En outre la numérisation du fonds de la bibliothèque Nationale de France sera poursuivie. Un plan de diffusion des données culturelles publiques sur Internet sera élaboré par un groupe de travail du ministère de la Culture et de la Communication, avant la fin du premier semestre 1998, pour chaque département du ministère. Les propositions de ce groupe de travail feront l’objet d’une large concertation.

Le SPDG soutient cette démarche et souhaite qu’elle soit étendue au patrimoine culturel au sens large, la notion de patrimoine "artistique" pouvant être interprétée de manière restrictive. Une attention particulière doit être apportée à la représentation du patrimoine architectural, des villes et des paysages (plans d’architecte, études paysagères, maquettes, "vues", anciens plans d’urbanisme ou d’aménagement...). La numérisation des fonds cartographiques anciens disponibles à l’IGN, à la BNF ou dans différents services d’archives doit également être engagée.

Le programme d’action ne donne aucune indication sur les modes de tarification des données ainsi numérisées. S’agissant d’un patrimoine culturel appartenant au domaine public, il est important que les tarifs ne constituent pas un obstacle à une large diffusion. La tarification au coût de mise à disposition semble de ce point de vue la meilleure. Mais elle implique de renoncer à la "valorisation commerciale" évoquée dans le programme d’action. Il faut arbitrer entre deux objectifs :

assurer la diffusion la plus large du patrimoine culturel et le rayonnement de la culture française,

abonder les budgets des institutions culturelles par l’exploitation des droits sur les œuvres.

Le SPDG suggère que l'Etat renonce à se prévaloir du droit sui generis institué par la directive européenne sur les bases de données et s'en tienne au droit d'auteur pouvant résulter de l'originalité des ensembles de données constitués par les administrations.

Favoriser l’accès au patrimoine touristique par Internet en 1998

Une réflexion associant les grandes fédérations du tourisme se traduira par la mise en place, au premier semestre 1998, d’un serveur national d’information et de réservation sur Internet. Cet outil rendra ainsi l’offre touristique française plus accessible aux tours-opérateurs et agents de voyages ainsi qu’à l’ensemble de la clientèle française et étrangère.

Troisième chantier : moderniser les services publics

Ce chantier vise deux grands objectifs : faciliter l’accès des citoyens à l’information par Internet et moderniser le fonctionnement de l’Etat.

Généraliser la numérisation et la mise en ligne des données publiques

"Afin de favoriser l’accès du public à l’information administrative et aux différents types de données publiques, chaque ministère élaborera, en liaison avec la Commission de coordination de la documentation administrative (CCDA), avant la fin du premier semestre 1998, un plan de numérisation et de mise en ligne sur Internet des données publiques qu’il détient. Chaque ministère réalisera pour cela un inventaire préalable des gisements d’informations disponibles et définira une typologie des informations dont la diffusion est souhaitable".

Le SPDG approuve cette partie du programme d’action et propose qu’elle soit étendue à l’ensemble des services publics et des établissements publics ainsi qu’à l’ensemble des collectivités locales et des organismes financés sur fonds publics.

En revanche le SPDG ne peut accepter que chaque ministère définisse arbitrairement la typologie des informations à diffuser et souhaite qu’une loi très claire soit élaborée et votée explicitant l’universalité de l’accès aux documents administratifs, sous réserve d’exceptions limitées et placées sous le contrôle du juge (secret défense, protection des personnes...), . et même, si possible, que ceci soit renforcé par un principe constitutionnel, comme aux Etats-Unis, spécifiant que les citoyens disposent d’un droit d’accès à l’information sur l’ensemble des données publiques.

Le droit d’accès ne peut en effet être séparé de la diffusion (on ne peut accéder à ce que l’on ne connaît pas) et du droit de rediffusion (faire connaître l’information à laquelle on a eu accès) contrôlé par un organisme indépendant de l’administration. Cf., par analogie, la jurisprudence du conseil constitutionnel sur la liberté d’expression, il s’agit non seulement d’un droit a l’expression de toutes les opinions mais aussi d’un droit pour les citoyens à l’accès effectif à cette pluralité d’opinions (sous le contrôle du CSA, par exemple, pour l’audiovisuel).

En outre, les administrations ne sont pas toujours les mieux placées pour apprécier l’intérêt de leurs données pour des tiers et les moyens de les valoriser.

C’est pourquoi il importe, dans un premier temps, de publier un inventaire complet des données utilisées dans les ministères et les établissements publics qui y sont rattachés. Les systèmes d’information modernes impliquent la mise en place et la maintenance de dictionnaires de données. Ces dictionnaires devraient être rendus publics (et créés lorsqu’ils font défaut). Dans un deuxième temps la mise en place de catalogues de données décrivant ces dernières plus précisément est nécessaire. Le SPDG pourrait donner son avis sur la nomenclature, pour les données, et les normes de qualité et de format pour harmoniser la collecte de ces informations.

Le SPDG suggère que la modernisation de la Loi Informatique et Libertés, rendue nécessaire pour l’application de la directive européenne sur la protection des données personnelles, soit l’occasion d’élargir les missions de la CNIL en ajoutant à la protection des libertés individuelles la défense du droit à l’information, élément essentiel de la liberté politique. Cette loi devrait également abroger les nombreux textes qui restreignent les possibilités de diffuser et d’utiliser les données publiques à des fins commerciales.

Bien entendu cette approche citoyenne ne s’oppose en aucune manière à la recherche d’une plus grande efficacité économique et sociale, liée à une meilleure circulation de l’information, pas plus qu’au développement de l’emploi dans l’industrie de l’information.

Elaborer une doctrine claire en matière de diffusion des données publiques

"Au-delà des données publiques essentielles, dont Internet rend désormais possible une diffusion gratuite, il existe un champ considérable de données dont l’accès constitue l’une des conditions primordiales au développement de l’industrie et du marché français de l’information. Une personnalité indépendante sera désignée afin de proposer aux administrations les éléments d’une doctrine claire sur le champ et les conditions de la tarification des données publiques".

Le SPDG appuie cette proposition du programme d’action en insistant toutefois sur l’urgence de la clarification. D’importants investissements sont bloqués par les incertitudes et par les distorsions de concurrence résultant des ambiguïtés que vivent des organismes comme l’IGN, l’INSEE, Météo France..., partagés entre leurs missions de services publics et les demandes de la tutelle visant à réduire les concours budgétaires grâce au développement de recettes "commerciales".

Cela conduit le SPDG à préconiser trois grandes orientations :

une séparation complète, juridique et comptable, des activités de service public et des activités commerciales, sauf à prévoir une transparence complète et réelle des comptes (incompatible de fait avec les règles actuelles de la comptabilité publique). Une activité est commerciale dès que le prix de vente est fonction du marché et tient compte du nombre d’utilisateurs (ou de leur qualité) au lieu de s’en tenir au coût de mise à disposition au sens strict.

une tarification au coût de mise à disposition pour les données de référence (qui servent à localiser d’autres données : points géodésiques, adresses postales, plan cadastral, îlots INSEE, découpages administratifs et toponymie associée, filaire des voies et toponymie associée) et pour les données de base (communes à de multiples applications : BD Alti, annuaire du téléphone, couverture photo numérisée, CORINE, données hydrographiques simples). La collecte et la mise à jour relèvent d’un monopole naturel qui justifie qu’elles soient financées sur fonds publics et qui implique qu’elles puissent être incorporées à d’autres bases de données en franchise de droits (rediffusion).

une égalité de traitement entre les produits papier (souvent diffusés en dessous du coût de mise à disposition) et les produits numériques (facturés jusqu’à 100 fois plus chers). Des principes de tarification identiques devraient être appliqués quel que soit le support. Il est paradoxal de vendre plus chers (et avec une TVA plus élevée) les produits dont le coût de diffusion est le plus faible.

Quel que soit le soin apporté à la clarification de la politique de diffusion et de tarification des données, son application concrète posera naturellement de nombreux problèmes. Le SPDG propose que des normes soient préalablement définies par l’autorité législative et qu’une instance de régulation autonome, dotée d’une autorité suffisante, soit chargée des arbitrages. Ce pourrait être une nouvelle mission confiée à la CNIL dont la composition serait élargie à cette fin.

Diffuser gratuitement les données publiques essentielles

"A côté des données produites par l’administration qui peuvent faire l’objet d’une commercialisation, les données publiques essentielles doivent être accessibles gratuitement sur Internet. Il s’agit notamment des grands textes de notre droit, de l’information administrative du public, des principaux documents publics et des données culturelles essentielles... Dans l’élaboration de leur plan de numérisation des données publiques, les ministères proposeront un recensement de leurs données essentielles, par domaine d’activité".

Le SPDG approuve cette disposition du programme d’action. Pour les données géographiques il paraît nécessaire de faire d’Internet un des moyens légaux de publication des actes, en complément de l’affichage (en Mairie ou sur le terrain) et de la publication dans les journaux d’annonces ou les journaux locaux. Cela concerne notamment les permis de construire, les POS, les PAZ, les schémas directeurs, les DUP, les actes de mutation et les hypothèques, les plans de prévention des risques, toutes les données sur les pollutions et nuisances et plus généralement tous les textes justifiant la réalisation d’une enquête publique ainsi que les délibérations des diverses collectivités et établissements publics.

Pour permettre un accès réel à ces données les sites devront être pourvus d’un moteur de recherche et d’un moteur de diffusion (push) permettant de trier les informations en fonction de leur thème ou de leur localisation. De nombreux textes sont accompagnés de cartes et de schémas qui devront pouvoir être visualisés au moyen d’outils appropriés. Les fonds cartographiques servant de support à ces cartes, plans et schémas devront pouvoir être mis en ligne en franchise de droits.

Le SPDG considérera les avancées dans ces domaines comme un des tests de la volonté du Gouvernement de faire entrer la France dans la société de l’information, compte tenu de la force des intérêts que la transparence publique et la baisse des coûts de publication peuvent mettre en cause.

Quatrième et cinquième chantiers

Les chantiers 4 (informatisation des entreprises) et 5 (l’innovation industrielle et technologique) du programme d’action ne présentent aucune disposition intéressant spécifiquement le secteur de la géomatique.

Cela montre la nécessité d’un effort important de sensibilisation sur les enjeux de la géomatique pour l’ensemble des entreprises (prise en compte de la dimension spatiale dans le système d’information, géomarketing, logistique...), sans se limiter aux sociétés concernées par les applications classiques des systèmes d’information géographique (gestion de territoires ou de réseaux, environnement, transports...).

Le programme d’action comprend de nombreuses propositions visant à faciliter le commerce électronique et l’innovation dans les domaines des services en ligne dont l’application pourrait bénéficier au secteur innovant que constitue la géomatique.

Sixième chantier : favoriser l’émergence d’une régulation efficace et d’un cadre protecteur pour les nouveaux réseaux d’information

Ce chantier propose, dans le cadre de la convergence sectorielle, une autorégulation souple des services en ligne ainsi qu’une libéralisation limitée de la cryptologie.

La convergence des techniques de communication

"Fondamentalement, cette convergence est technologique : la numérisation réunit l’informatique, les réseaux de télécommunication, les modèles de l’audiovisuel, de l’imprimé et du courrier. D’un point de vue économique, l’idée de convergence correspond aux rapprochements des industries de l’audiovisuel, de la presse, des télécommunications et de l’informatique, déjà amorcés par l’essor du secteur de la télématique. Pour l’utilisateur, la convergence se manifeste à la fois par le multimédia et la synergie entre des médias de masse, comme la télévision, et personnels comme le téléphone. (...) Ainsi, la convergence a-t-elle nécessairement un effet sur la régulation des différents secteurs concernés, et accélère le processus d’adaptation du droit. Le gouvernement étudie l’ensemble des questions juridiques liées à la multiplication des nouveaux services et à la convergence, notamment dans le cadre de la future loi sur la communication et de l’élaboration de la position française sur le livre vert de la Commission européenne."

Le SPDG reconnaît la pertinence de cette analyse et souhaite que toutes les conséquences en soit tirées, notamment à travers l’élaboration d’un cadre juridique, fiscal et économique commun à l’ensemble de l’industrie de l’information, en y incluant l’édition de logiciels de géomatique, la production de données et les services en ligne ainsi que les services associés (intégration de projets). Ce cadre devra prendre en compte un des caractères essentiels de cette industrie, l’existence de rendements croissants et de coûts marginaux presque nuls. Cette tendance est renforcée jour après jour par la baisse des coûts de l’informatique et des télécommunications. Le volume des ventes devient le facteur décisif du prix de revient unitaire. Cela conduit naturellement à l’émergence de quasi-monopoles (tels que Windows, Microsoft Office, processeurs Intel dans le domaine des logiciels et matériels) qui, une fois installés, ne laissent que quelques niches aux concurrents. L’aspect "niches " n’est pas incompatible avec une telle analyse (différenciation des produits, segmentation du marché).

C’est ce constat qui, dans le domaine de l’audiovisuel, a conduit à définir une "exception culturelle" assortie de la mise en place de fonds de soutien et de quotas de diffusion. Le SPDG propose que le constat de la convergence débouche sur la définition d’une "exception informationnelle" plus large, incluant les logiciels géomatiques et les données géographiques. C’est d’autant plus nécessaire que les Etats Unis proposent de faire de l’Internet une zone de libre échange (pas de droits de douane), voire une zone franche (pas d’impôt spécifique à Internet), et peuvent s’appuyer sur les problèmes de territorialité inhérents à un réseau où le coût de la distance a été aboli (ce qui facilite l’installation des serveurs dans les pays disposant des régimes fiscaux les plus favorables).

Il est important que cette exception informationnelle soit reconnue dans le cadre des négociations en cours en vue d’un accord multilatéral sur l’investissement (AMI) et de celles menées sur l’éventuelle zone de libre-échange USA-Union Européenne (projet Brittan).

Une libéralisation limitée de la cryptologie

Le programme reconnaît l’importance du chiffrement pour le développement du commerce électronique et pour la protection des données personnelles. Mais il réaffirme la nécessité d’en limiter l’usage pour permettre la lutte contre le banditisme, le terrorisme et le blanchiment de l’argent sale. Dans ce cadre il annonce la publication des décrets d’applications de la loi de 1996 qui libéralise complètement la signature électronique, facilite le chiffrement faible (clés de 40 bits) et subordonne le chiffrement fort au dépôt des clés chez un tiers de confiance. Un débat national sera engagé au deuxième semestre.

Le SPDG approuve cette démarche et souhaite une libéralisation complète de la cryptologie comme dans de nombreux pays démocratiques. Le chiffrement faible est insuffisant en raison de l’augmentation rapide de la puissance des outils de décryptage. La gestion du séquestre des clés pose de son côté de sérieux problèmes de sécurité et risque de coûter très cher. Il s’agit en définitive d’un problème de liberté (secret de la correspondance) et d’efficacité (facilité d’utilisation des outils sécurisés). Seuls des motifs puissants peuvent justifier de limiter cette liberté. Or, qui peut croire qu’une loi pourrait dissuader terroristes ou délinquants d’utiliser des moyens de chiffrement forts et discrets, même si elle permet de condamner les contrevenants ? Or, il est possible de sanctionner les usages délictueux, sans pénaliser l'ensemble des utilisateurs, en instituant simplement une obligation de fournir les clés de chiffrement à la requête d'un tribunal

La mise en œuvre du programme d’action gouvernemental

Cette partie insiste sur la participation de tous les ministères pour assurer la cohérence de l’action du gouvernement en ce domaine et sur l’engagement d’un grand débat national afin de préciser et d’enrichir les dispositions envisagées.

Un engagement de chaque ministère

"Chaque ministère élaborera avant la fin du premier semestre 1998 un document de synthèse sur les dossiers " société de l’information ", destiné à être rendu public, concernant sa participation au programme d’action gouvernemental sur la société de l’information. Ce document illustrera notamment l’apport des technologies de l’information et de la communication tant à la modernisation interne du ministère qu’à l’amélioration de ses relations avec les usagers, citoyens et entreprises. Il identifiera les différents engagements financiers correspondants."

"Les schémas directeurs des systèmes d’information et des télécommunications de chaque ministère seront, si nécessaire, mis à jour avant la fin 1998 pour tenir compte de ces évolutions. Les procédures actuelles de validation des schémas directeurs seront recentrées sur l’examen des choix essentiels des ministères et des cohérences interministérielles à développer. Les plans ministériels intégreront notamment : le plan de numérisation et de mise en ligne sur Internet des données publiques, une identification des données déjà disponibles ou à diffuser, sur Internet, qui pourront faire l’objet d’un lien depuis le site ADMIFRANCE, les projets de services d’intérêt général par Internet, etc.)."

Le SPDG suivra avec attention la publication des documents de synthèse par ministère, en espérant que ces documents ne s’arrêteront pas à une définition étroite des ministères mais incluront les établissements publics et divers organismes qui y sont rattachés et qui jouent souvent un rôle important sur le marché de l’information.

Le SPDG souhaite également que les projets de schémas directeurs fassent l’objet d’une publication et donnent lieu au recueil des avis et suggestions des utilisateurs et partenaires.

Engager le débat public sur l’entrée de la France dans la société de l’information

"Le programme d’action constitue désormais le cadre de travail pour l’action gouvernementale afin de favoriser l’entrée de notre pays dans la société de l’information. Le programme d’action présenté au pays exprime une vision politique de cet enjeu dont la mise en œuvre doit se dérouler tout au long des années à venir. Ainsi, ce document propose-t-il des choix, sous la forme de grandes priorités, et entend mêler perspectives de moyen terme et projets concrets de court terme. Mais le programme d’action gouvernemental pour la société de l’information n’a en aucune manière vocation à être figé. Il est le résultat d’un intense travail des administrations de l’État, inspiré souvent par les propositions très nombreuses des autres acteurs de la société. Il faut à présent qu’il soit enrichi en s’appuyant sur le débat public auquel doivent donner lieu les grandes options retenues pour faire entrer la France dans la société de l’information."

"Le débat pourra notamment s’appuyer sur les technologies de l’information et de la communication, à commencer par Internet. De plus, certains enjeux particuliers feront l’objet d’une concertation spécifique entre l’État et les acteurs concernés."

Le SPDG approuve complètement cette démarche et entend apporter sa contribution compte tenu des liens étroits existant entre l’entrée de la France dans la société de l’information et le développement de l’industrie de l’information géographique.

Première appréciation du programme d’action gouvernemental

Dans le prolongement du discours de Lionel Jospin à Hourtin, le programme d’action gouvernemental "pour faire entrer la France dans la société de l’information" propose à la fois une démarche et une série d’actions susceptibles de favoriser le déploiement des nouvelles technologies de l’information et de la communication et, à travers elles, le développement d’une industrie géomatique française à la hauteur des enjeux.

La démarche consiste à faire jouer à l’Etat le rôle qui est le sien pour la mise en place du cadre légal et fiscal approprié et pour la mise à niveau de ses politiques dans les domaines de l’enseignement, de la recherche et de l’action culturelle, mais aussi à donner l’exemple pour la modernisation de ses services. Cette démarche s’accompagne de l’ouverture de plusieurs débats et appels à propositions qui devraient permettre une meilleure prise en compte des attentes de la société.

Cette ouverture donne la possibilité au SPDG de faire valoir ses propres propositions là où le programme d’action paraît devoir être complété, soit pour aller plus loin dans la démarche, soit pour tenir compte des spécificités et des enjeux propres à la géomatique.

Parmi les nombreuses propositions intéressantes figurant au programme d’action on notera :

le soutien à la création de contenus et de services multimédia,

l’harmonisation de la TVA sur les produits "culturels",

la numérisation du patrimoine "culturel" et sa mise en ligne,

la numérisation et la mise en ligne des données publiques,

la diffusion gratuite des données publiques "essentielles",

l’élaboration d’une doctrine claire en matière de diffusion des données publiques.

Un certain nombre de points qui nécessitent des précisions, des compléments, voire des inflexions, ont été relevés dans l’analyse des différents chantiers. On citera parmi ces points :

une notion étroite de produits "culturels" correspondant à des catégories de pensée mises en cause par la convergence résultant de la numérisation des contenus et des services. Il est important de penser produits "informationnels", incluant logiciels et données numériques de toute nature, et de placer l’ensemble de ces produits dans un cadre légal et fiscal cohérent. Nous proposons d’élargir la notion de produits culturels aux enjeux informationnels. Cela permettrait de profiter de la relative protection dont bénéficient les produits culturels, à la fois de la part des pouvoirs publics et au sein de l’opinion. La prise de conscience des risques particuliers de monopolisation propres à l’économie de l’information devrait conduire à proposer une "exception informationnelle" face à la tentative de créer sur Internet une zone de libre échange entièrement dérégulée.

le programme renvoie souvent à l’action des ministères sans préciser si ses dispositions s’appliquent aux établissements publics et organismes qui y sont rattachés sur lesquels ils exercent une tutelle. Cela concerne particulièrement l’IGN.

il est demandé aux ministères d’établir une typologie des données qui peuvent être publiées. Il nous paraît essentiel de renverser la démarche et de leur demander d’établir la liste des données qui ne peuvent être diffusées, en précisant les raisons qui s’opposent à une telle diffusion. La diffusion doit clairement devenir la règle et la rétention l’exception. Cette exigence s’inscrit bien au sein des préoccupations au cœur de la Réforme de l’Etat engagée par le précédent gouvernement, et qui ne semble pas devoir être fondamentalement remise en cause par le gouvernement actuel. Un véritable droit à l’information devrait être reconnu et inscrit dans la Constitution, impliquant le dépassement des dispositions de type CADA tout à fait inadaptées à la société de l’information.

parmi les données publiques essentielles dont la diffusion gratuite sur Internet est prévue le programme ne mentionne pas les documents pour lesquels les textes actuels prévoient des mesures de publicité. On citera par exemple les POS, les DUP, les actes de mutation, les hypothèques et l’ensemble des actes liés aux marchés publics. Il est important de légiférer pour que la publication sur Internet prenne rapidement toute sa place aux côtés des anciens modes de publication (affichage, presse...). Cela implique aussi la numérisation des cartes et plans liés à de nombreux actes ou documents.

Le programme d’action ne s’attarde guère au recensement des actions multiformes de services de l’Etat qui freinent le déploiement des nouvelles technologies. C’est particulièrement sensible dans le domaine des données publiques où de nombreux textes restrictifs existent. Les administrations sont partagées entre la volonté d’empêcher le secteur privé de faire des profits en valorisant les données publiques (ce qui serait scandaleux en soi) et le désir de se transformer elles-mêmes en commerçants (ce qui correspond rarement à leurs missions).

C’est pourquoi une action pourrait consister à recenser ces pratiques et les textes sur lesquels elles s’appuient afin d’y mettre fin rapidement et de stimuler et renforcer ainsi l’initiative privée.

Il reste que, globalement, le Plan d’action gouvernemental apparaît comme un point d’appui précieux pour faire avancer les demandes du SPDG.

II. Le livre blanc du CNIG

Le Conseil National de l’Information Géographique propose dans son livre blanc des "éléments pour un débat national" sur "l’information géographique française dans la société de l’information". Ce livre blanc complète le programme d’action gouvernemental en s’attachant plus particulièrement à la question des données géographiques. Il comprend à la fois un état des lieux et des propositions.

1. L’Etat des lieux

Les enjeux de l’information géographique

L’information géographique présente plusieurs caractères particuliers qui lui confèrent une grande importance dans la perpective de l’entrée dans la société de l’information :

elle peut contribuer grandement à l’efficacité de l’économie : "de plus en plus, la décision des entreprises doit prendre en compte la dimension spatiale des choix. Qu’il s’agisse de choisir l’implantation d’un établissement, d’adapter l’offre aux caractéristiques locales, de localiser la clientèle, d’optimiser les flux d’approvisionnement ou de distribution, l’information localisée devient un élément stratégique du système d’information des entreprises".

elle constitue un des principaux outils de l’aménagement du territoire et du développement durable qui "repose sur une maîtrise des conséquences de la décision publique sur les ressources naturelles, les hommes et les grands équilibres. L’information géographique, parce qu’elle permet de modéliser et d’analyser les relations spatiales entre les multiples contraintes humaines, sociales, économiques, naturelles, est un outil essentiel de cette maîtrise."

elle est une importante clé d’accès aux bases de données (sélection sur critères spatiaux).

elle est en outre "un outil de la démocratie qui doit servir de support au débat public. Parce qu’elle permet de visualiser l’impact des choix d’aménagement sur l’espace et sur les hommes qui l’occupent elle permet aussi de les expliquer et de les débattre."

enfin l’Etat joue un rôle essentiel dans la production des données géographiques primaires et dans de nombreuses applications, ce qui lui confère un rôle particulier dans ce secteur de l’information.

Le SPDG partage cette analyse du CNIG constatant que la géomatique est une composante essentielle de la société de l’information.

Il lui paraît nécessaire de la compléter sur deux points :

la société de l’information est une société de la communication. La communication s’opère à travers des réseaux : réseaux de transport pour les objets matériels tels que le courrier, réseaux de télécommunication pour la voix, l’image, le son et les données. Le déploiement et la gestion des réseaux font un appel croissant aux outils géomatiques. La communication se fait aussi au moyen du déplacement des personnes, conférant une importance croissante aux infrastructures de transport. Les outils de navigation tels que les annuaires, les guides, les cartes, les bases de données routières sont au cœur de la géomatique.

les agriculteurs sont, aux côtés des collectivités locales, un des principaux gestionnaires du territoire et des paysages. Les outils géographiques permettent d’accroître encore l’efficacité économique de ce secteur tout en prenant mieux en compte les contraintes environnementales. Ainsi, le développement de "l’agriculture de précision" constitue-t-il un enjeu des prochaines années : moins d’eau, d’engrais, de pesticides, etc., grâce à plus de données géographiques.

Le retard français en géomatique et ses raisons

Le livre blanc montre que le marché français de l’information géographique rapporté au PIB est très inférieur à celui de l’Europe du Nord et que ce retard risque de s’aggraver, les prévisions de croissance à moyen terme étant plus faibles que celles de ses voisins.

De nombreux freins au développement du marché sont identifiés, qui relèvent en général d’une inadaptation de l’offre :

elle est jugée en général trop chère, trop complexe (les coûts d’utilisation sont supérieurs aux coûts d’acquisition) ou mal adaptée. Les données prêtes à l’emploi et faciles à utiliser sont rares, ce qui freine la mise en place d’applications nouvelles ou la conquête de nouveaux utilisateurs.

si le prix des données n’est pas décisif sur les applications existantes, il constitue un frein majeur pour l’accès à la technologie de nouvelles catégories d’utilisateurs comme les petites et moyennes entreprises.

Ces freins se retrouvent dans la plupart des pays européens : "Les critiques adressées au système public de production d’information montrent également de grandes similitudes. L’inadaptation des spécifications, le prix trop élevé, les difficultés d’accès à l’information, l’insuffisante disponibilité des données sont universellement critiqués."

L’insuffisance de l’offre de données géographiques est toutefois beaucoup plus marquée en France que dans les pays de l’Europe de Nord, qui disposent (ou disposeront à bref délai) d’une couverture topographique nationale à grande échelle (1/10 000 et plus), d’un plan cadastral numérisé et d’un fichier national des adresses géoréférencées. Le Royaume-Uni et les Pays-Bas bénéficient en outre d’un découpage fin en zones de codes postaux utilisable pour des analyses géographiques.

Les données géographiques non disponibles en France

Le livre blanc constate que l’offre de données sur étagère est inexistante ou très lacunaire en France dans les domaines suivants :

la couverture topographique : la BD Topo de l’IGN ne couvre que 15 % du territoire.

le plan cadastral n’est pas disponible sous forme numérique, sauf lorsqu’il est numérisé par une collectivité locale dans le cadre de conventions avec la DGI. Ces conventions ne couvrent que 10 % du territoire. En outre "si chaque parcelle est désignée sans ambiguïté, sa délimitation n’est pas parfaitement assurée sauf en cas de remembrement ; de même, l’identification du propriétaire se limite au propriétaire apparent, débiteur de l’impôt. En conséquence, le plan cadastral n’a pas pour vocation d’affirmer ou de garantir le droit de propriété mais, seulement, de constituer un élément d’information en cas de litige".

il n’y a pas de fichier national des adresses postales.

Le SPDG estime que ce constat doit être complété sur deux points importants :

les cartes numériques des découpages en îlots INSEE (données du recensement) ne sont disponibles que dans les plus grandes agglomérations et à des prix très élevés.

De même on ne dispose pas de cartes de découpage en quartiers pérennes et pertinents géographiquement.

la couverture aérienne de la France réalisée par l’IGN utilise le film comme support. Pour disposer de photos aériennes numérisées ou d’orthophotos il faut les faire réaliser sur mesure, ce qui est compliqué et cher.

Les conséquences des bouleversements technologiques

Le livre blanc énumère quatre grands bouleversements technologiques :

Le positionnement spatial par GPS : les récepteurs sont de moins en moins chers pour une localisation toujours plus précise, ce qui réduit les coûts d’accès au positionnement géographique et met en cause les structures des réseaux géodésiques traditionnels. Cette évolution ouvre de nouvelles perspectives de services de localisation de mobiles et de positionnement précis. En réduisant les coûts initiaux de saisie elle permet de poser en termes nouveaux le problème, jamais résolu de façon satisfaisante, de la mise à jour.

Les satellites haute résolution et les images aériennes numériques : le lancement de satellites civils d’observation à résolution métrique va leur ouvrir les marchés des applications locales qui sont au cœur de la demande, notamment ceux des applications urbaines. Ces images vont se substituer à une part significative des utilisations de la photographie aérienne classique dans la saisie d’information en permettant d’intégrer plus directement l’analyse automatique d’images à des processus encore très manuels.

L’informatique (matériels et logiciels) : l’apparition des outils bureautiques a été un facteur décisif de la croissance de la géomatique. La réduction des coûts de matériels et l’amélioration de leurs performances se poursuivent et vont contribuer à répandre leur usage dans les entreprises et le grand public. De même, les logiciels de traitement d’images et d’analyse de données vont favoriser l’automatisation des tâches, réduire les coûts de production d’information et augmenter la concurrence par réduction du coût d’entrée sur le marché.

Internet : son développement remet en cause tout le système de relations entre le fournisseur et l’usager. C’est la nature même du marché qui va changer. En effet, l’utilisateur pourra, par le réseau, non plus acheter un logiciel ou des données, mais consommer du traitement et des informations dans des modalités proches du pay-per-view. On passe, alors, d’un marché de l’investissement à un marché de consommation où les services seront banalisés. Le champ de la concurrence devient mondial. La mise à jour devient essentielle : en périmant vite les informations disponibles chez l’utilisateur, elle l’incite à se connecter.

Le SPDG partage pour l’essentiel cette analyse. Il lui paraît toutefois important d’insister sur la baisse des coûts que permettent ces évolutions technologiques et sur l’importance de la facilité d’utilisation des données et services pour l’ouverture de marchés nouveaux.

Les mutations en cours affectent l’ensemble de la chaîne de la valeur depuis la collecte et la mise à jour (GPS, lasers, stations totales, satellites, capteurs de toute nature) jusqu’à la diffusion (DVD, Internet) en passant par le stockage (mémoires de masse). Deux points méritent une attention particulière :

les apports de l’EDI et d’Internet pour la collecte et la mise à jour des données : en organisant la circulation de l’information sur les faits générateurs de données géographiques, on peut obtenir une mise à jour économique en quasi-temps réel. Cette possibilité conforte le rôle de l’IGN et du service public pour la gestion du monopole naturel sur les données de référence et les données de base.

l’explosion de l’imagerie numérique en photographie (2 millions d’appareils vendus en 1997) et en vidéo conduit à une banalisation complète des techniques, à des coûts très bas. Cela ouvre des perspectives très favorables pour la photographie aérienne à grandes et très grandes échelles (les images satellitales occupant progressivement le champ des échelles petites et moyennes).

Une plus grande facilité d’utilisation des logiciels et des données est aussi une clé de l’ouverture de nouveaux marchés. Cela suppose de favoriser une grande diversité de l’offre en facilitant l’intégration des données dans des produits et des services prêts à l’emploi.

Les conséquences du retard français en géomatique

Le livre blanc analyse les conséquences du retard constaté :

sur l’indépendance nationale : des données importées risquent de se substituer aux données nationales manquantes pour la description du territoire.

sur l’exportation de l’expertise française en géomatique vers les pays qui mettent en place leur infrastructure spatiale (exemple : les systèmes cadastraux des pays en transition).

sur la concurrence technologique : il y a peu d’acteurs français présents dans le secteur du GPS (localisation par satellites) ; les positions de SPOT Image sont attaquées par de nouveaux entrants sur le marché de l’image spatiale haute résolution. La domination des grands éditeurs américains pourrait s’accentuer dans le domaine des SIG, imposant un standard de fait en matière d’interopérabilité (OGIS).

sur l’emploi : "l’enjeu essentiel est bien dans l’accroissement de l’activité économique dans un domaine lié aux nouvelles technologies et dans les emplois stables qu’un tel développement peut générer."

"A long terme, la saisie d’informations, qui était jusqu’à une date récente le gisement majeur d’emplois, n’en procurera guère de nouveaux. Les gains d’efficacité dans les méthodes de levés seront compensés par une demande de mise à jour de plus en plus proche du temps réel. L’emploi pourra, probablement, être maintenu mais sans croissance. Par contre le développement des utilisations, l’apparition de nouvelles applications et de nouveaux services créeront des emplois nouveaux à la condition qu’une politique cohérente prenant en compte tous les aspects - recherche, formation, production et diffusion, exportation, services - soit conduite".

Le SPDG partage pour l’essentiel cette analyse mais estime nécessaire de la compléter sur plusieurs points :

en matière d’emploi l’enjeu essentiel est la compétitivité des entreprises et l’efficacité de la main d'œuvre liées à la maîtrise des outils géomatiques. La géomatique peut aussi contribuer à la capacité de l’Etat et des collectivités publiques à mettre en place, en tant que gestionnaires du territoire, un cadre favorable au développement.

le développement d’une industrie géomatique forte est susceptible de provoquer la création de très nombreux emplois. Il est vrai que les baisses de coût liées aux évolutions technologiques mettent en cause la pérennité de certains emplois. Mais cette baisse des coûts est précisément la condition du développement du marché vers de nouveaux utilisateurs tels que les PME, les petites collectivités locales et le grand public qui en sont aujourd’hui pratiquement exclus. C’est aussi cette baisse des coûts, associée aux avantages du support numérique, qui rend possibles des mises à jour plus fréquentes et la réalisation de cartes à grande échelle (aujourd’hui hors de prix) et de cartes multimédia et 3D (qui restent à produire)... La baisse des coûts, lorsqu’elle se traduit par une baisse des prix, conduit évidemment à un accroissement des possibilités de consommation des utilisateurs actuels et potentiels.

Le secteur de l’informatique et des réseaux a montré que la baisse des prix peut induire des augmentations de volume bien supérieures à cette baisse, générant finalement une forte augmentation des marchés et de l’emploi. N’est ce pas précisément cette stratégie qui a permis la création de centaines de milliers d’emplois dans le secteur des hautes technologies aux Etats Unis ? L’Etat saura-t-il, en tant que producteur de données géographiques, s’inscrire dans cette perspective ?

2. Les propositions

Le livre blanc du CNIG définit six objectifs principaux :

Couvrir le territoire national en données à grande échelle "sur étagère" dans les délais les plus courts.

Constituer et maintenir un fichier d’adresses postales géoréférencées unique.

Maintenir une capacité opérationnelle d’observation de la terre compétitive.

Faciliter la connaissance de l’information créée par l’administration par l’élaboration de nomenclatures et la généralisation du catalogage.

Définir des règles d’accès à l’information publique favorisant sa diffusion et sa valorisation.

Rationaliser l’emploi des moyens budgétaires de financement de la production d’information.

2.1 Une couverture nationale en données à grande échelle

Le livre blanc commence par définir les données de référence qui "constituent le noyau commun à l’intersection des différents besoins applicatifs. Elles doivent servir au rattachement des informations spécifiques à chaque application et non intégrer l’ensemble de ces informations spécifiques. Elles doivent être conçues de façon suffisamment cohérente pour permettre l’interopérabilité des différents types d’information quel que soit leur mode de localisation. Elles comportent : une description physique du territoire, sa situation juridique, les adresses postales et les zonages administratifs".

Pour le SPDG il convient de distinguer les données de référence, définies par leur fonction principale : localiser d’autres données (canevas géodésique, plan parcellaire, fichier des adresses postales et filaire des voies, îlots INSEE, découpages administratifs) et les données de base, définies par leur usage : elles sont utilisées dans des applications diverses (BD Alti, hydrographie, données INSEE localisées, annuaire du téléphone, orthophotos...). Les contraintes fonctionnelles sont plus fortes pour les données de référence (intéropérabilité). Le SPDG se propose d’apporter sa contribution à la question de la norme d’harmonisation de ces données de référence et de base qui se posera rapidement.

2.11 Le plan cadastral

Le livre blanc du CNIG définit deux objectifs pour le plan cadastral :

une numérisation rapide sur l’ensemble du territoire.

une amélioration des spécifications techniques et juridiques pour renforcer les garanties apportées aux acquéreurs sur les caractéristiques des biens vendus.

Constatant que "l’administration fiscale rencontre, à l’évidence, des difficultés pour satisfaire correctement ces besoins nouveaux même si ceux-ci sont couverts par des financements non budgétaires" le livre blanc propose "la reconnaissance, en tant que telle, d’une mission de service public de gestion et diffusion du Plan Cadastral au sein d’un organisme doté d’une autonomie financière".

"Il reste à s’organiser afin de capitaliser l’information foncière numérique constituée à partir de plans scannés fournis par l’administration fiscale ou d’autres services de l’administration, d’en établir une version vectorisée, de la gérer et de la diffuser, et d’assurer également la gestion directe des plans numériques issus des opérations de remembrement ainsi que l’intégration des documents d’arpentage réalisés par les géomètres experts. Un accord national devra être mis au point permettant de fédérer les financements nécessaires à ces actions".

"Plusieurs voies sont envisageables pour cette organisation : la création d’un établissement public national, le transfert de cette fonction aux départements qui financent les remembrements et les plus grosses opérations de numérisation du plan ou, encore, la prise en compte de cette mission par l’IGN ou l’Ordre des Géomètres ou un groupement d’intérêt public réunissant ces structures et l’administration fiscale".

Le SPDG approuve cette démarche tout en soulignant qu’un certain nombre de points doivent être précisés très rapidement :

les données cadastrales doivent être reconnues comme "données publiques essentielles" dont le plan d’action gouvernemental prévoit la diffusion sur Internet. Cela implique la reconnaissance immédiate d’un droit de numérisation et de diffusion des données cadastrales (le plan et les données associées), sous le contrôle de la CNIL, et l’abrogation des textes limitant les usages "commerciaux" du plan cadastral. L’Etat doit renoncer clairement à percevoir des redevances sur ces données au titre d’un improbable droit d’auteur ou, plus sérieusement, au titre du droit "sui generis" créé par la directive européenne sur les bases de données.

une numérisation rapide du plan cadastral implique que la scannérisation puis la vectorisation soient sous-traitées, sur la base de spécifications simplifiées. La DGI, puis la nouvelle structure envisagée, pourraient racheter les plans numérisés par des tiers.

la mise à jour du plan cadastral est une question essentielle. Les modifications sur le terrain ne sont souvent reportées qu’avec plusieurs années de retard et certains éléments ne sont mis à jour qu’irrégulièrement (toponymie, numérotation...). Le SPDG souhaite, pour réduire les délais, l’application rapide des techniques de l’EDI à la circulation des informations entre les collectivités locales (toponymie, numérotation, permis, aménagements), les notaires (actes), les géomètres (levers à grande échelle, documents d’arpentage), les bureaux des hypothèques (en charge de la publicité) et les bureaux du Cadastre. Le SPDG demande que les documents d’arpentage et les actes en attente de publication soient signalés comme tels dans la base de données cadastrales.

une fois le plan cadastral numérisé la mise à jour doit être transférée sans délai sur le plan numérisé et les plans-minutes de conservation doivent être archivés en l’état. Il n’est pas rare que les bureaux du cadastre procèdent à une double mise à jour et, parfois, délaissent le plan numérisé. En application du programme d’action du gouvernement, il est important de mettre en ligne un plan cadastral à jour. De même la documentation cadastrale mise à la disposition du public en Mairie devrait également être à jour.

l’amélioration de la fiabilité géométrique du plan cadastral passe d’abord par un calage dans un canevas géodésique qui devrait être commun à celui de la BD Topo de l’IGN : l’utilisation de photos aériennes et de points d’appui communs est un moyen d’assurer l’interopérabilité (et de mieux utiliser les ressources du budget de l’Etat). Ainsi pourrait être inclue dans la BD Topo une couche cadastrale tandis que le plan cadastral pourrait être enrichi de certains éléments topographiques importants (comme les courbes de niveau).

l’amélioration de la sécurité des acquéreurs passe par la réalisation progressive d’un nouveau plan parcellaire par intégration de plans de bornage, rendus obligatoires dans les zones où la valeur du foncier le justifie, ainsi que par l’intégration des levers établis à l’occasion de réalisations d’équipements ou d’aménagements. Cela implique la mise en œuvre d'un véritable dépôt légal pour les plans de bornage et les levers à grande échelle.

la délimitation du domaine public des différentes collectivités et l’intégration au plan cadastral des parcelles ainsi définies est également nécessaire.

2.12 La base de données topographiques

Quand le livre blanc évoque "la couverture, au plus vite, du territoire national en données de référence à grande échelle par une définition précise de ces données de référence simples, qualifiées, régulièrement mises à jour", il vise probablement aussi la BD Topo de l’IGN, qui ne couvre actuellement que 15 % du territoire. Il ne contient toutefois aucune indication sur les moyens qui pourraient être mis en œuvre pour réaliser cet objectif.

Le SPDG confirme son plein accord avec les constats établis par le livre blanc et avec l’objectif qui en découle. Pour atteindre cet objectif il lui paraît nécessaire :

de remettre à plat les spécifications de la BD Topo, en concertation avec les principaux utilisateurs. Un séminaire pourrait être organisé pour recueillir les avis sur les évolutions que l’IGN étudie actuellement.

de sous-traiter une partie des travaux correspondant à la phase de rattrapage. Les équipes de l’IGN doivent être dimensionnées en fonction des besoins de maintenance de la base, sauf à conserver des délais de réalisation inacceptables pour le marché.

2.13 La couverture photographique aérienne de la France

Le livre blanc ne fait pas de propositions en vue de la numérisation de la couverture aérienne de la France. L’Etat finance cette couverture depuis les vols jusqu’au développement des films, sur la base d’une mise à jour quinquennale. Les utilisateurs ne supportent que le coût du tirage papier, effectué au coup par coup (coût de mise à disposition). En revanche les photos scannées, assemblées et rectifiées (orthophotos calées dans un système de référence) sont vendues sur la base du coût total de production (en concurrence avec d’autres producteurs).

Les progrès de l’imagerie numérique, le faible coût des orthophotos (comparé à celui des plans topographiques vectoriels), la richesse de leur information (pas de tri ni d’interprétation) et la facilité de leur lecture conduisent à une utilisation croissante, souvent même comme référentiel. Ce mouvement est freiné par la non-disponibilité d’orthophotos sur étagère : les utilisateurs doivent spécifier leur produit, faire un appel d’offres et payer l’intégralité du coût (sans le partager avec les utilisateurs ayant les mêmes besoins).

C’est pourquoi le SPDG souhaite que la mission de service public de l’IGN soit étendue à une orthophoto "de base" afin de mettre à niveau sa prestation et de réduire le coût très élevé de la gestion de la photothèque :

la résolution spatiale (taille du pixel) et temporelle (intervalle de mise à jour) serait adaptée au type de territoire (urbain dynamique, rural plus stable).

la production de ces orthophotos devrait être sous-traitée pour permettre une réduction des coûts et le renforcement de ce secteur.

la tarification devrait se faire sur la base du coût total de moyenne période (en fonction du nombre de ventes attendues pendant la période de fraîcheur), avec une dégressivité dans le temps (coût plus faible de l’archive) et une péréquation territoriale (aspect service public).

2.2 Un fichier d’adresses postales géoréférencées unique

Le livre blanc propose de rechercher un "accord des principaux acteurs de l’adresse postale (La Poste, l’INSEE, la DGI, les collectivités locales) et les principaux utilisateurs (gestionnaires de réseaux, représentants des entreprises, opérateurs de l’information géographique) autour d’un système normalisé et de procédures communes d’entretien et de diffusion des données" résultant de la normalisation du libellé des adresses postales et de leur géoréférencement (à l’exclusion de toute donnée nominative).

Le SPDG partage l’analyse du CNIG sur l’importance des adresses postales et soutient la proposition de démarche concertée en vue de la constitution d’un fichier national des adresses. Des compléments et précisions semblent toutefois nécessaires sur plusieurs points :

les adresses "postales" doivent être reconnues comme "données publiques essentielles" dont le programme d’action du gouvernement prévoit la mise en ligne gratuite. En effet ces adresses ne servent pas seulement à la distribution du courrier (ou à la livraison d’autres biens et services) mais jouent un rôle essentiel pour le repérage dans l’espace (navigation) et les analyses spatiales (géoréférencement).

il ne suffit pas d’assurer un accès gratuit et facile à ce fichier d’adresses (libre de droits) : il faut en rendre l’utilisation obligatoire chaque fois que la réalité de l’adresse est importante : état civil et pièces d’identité, cartes grises, cartes d’électeur, K Bis, données cadastrales et, d’une manière générale pour l’ensemble des services publics et semi-publics. La valeur d’un référentiel dépend beaucoup de la généralité de son utilisation.

le géoréférencement des adresses relève d’une autre démarche et peut être envisagé dans différents référents comme le WGS 84 (GPS), le plan cadastral, la BD Topo ou la BD Carto, les bases de données routières, etc., en fonction de l’usage prévu et du fond utilisé pour représenter les données. C’est pourquoi il ne relève pas du service public mais d’une valeur que divers prestataires peuvent ajouter au fichier des adresses.

un "annuaire postal" nominatif est aussi nécessaire que l’annuaire du téléphone. Il nécessite les mêmes précautions (listes rouge et orange). La publication d’un tel annuaire, libre de droits, devrait être incluse dans les obligations de service public de La Poste.

la mise en place d’un système de "codes postaux" plus pertinent (plus fin et plus homogène), tel qu’il peut exister au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, est nécessaire pour permettre le développement du géomarketing. Il pourrait aussi être utilisé pour la navigation, la diffusion d’informations routières et pour les services en ligne. Une harmonisation européenne des codes postaux semble en tout état de cause souhaitable pour faciliter la circulation des biens et des personnes.

2.3 Maintenir une capacité opérationnelle d’observation de la terre

Le livre blanc ne comprend aucun développement particulier sur cet objectif, que le SPDG soutient. Deux points méritent toutefois d’être soulignés :

les délais de spécification des satellites d’observation (capteurs et systèmes de communication) doivent être raccourcis. Ces spécifications doivent être assouplies pour une prise en compte plus rapide des possibilités résultant des nouvelles technologies. Le programme SPOT, qui a assuré son succès sur les hautes résolutions et les possibilités de programmation, est menacé sur ce terrain par de nouveaux acteurs, plus réactifs mais moins expérimentés. Il est important que SPOT reprenne rapidement son avance dans le domaine des hautes résolutions, là où il y a le plus de valeur (données urbaines, agriculture de précision...).

le développement d’une filière d’imagerie entièrement numérique est une autre piste importante pour créer les données à grande échelle qui n’existent pas encore et pour les mettre à jour. La miniaturisation des appareils de prises de vue, leur association avec des moyens de localisation très précis (GPS différentiel, centrales à inertie) et avec des capteurs très variés (lasers, capteurs infrarouges dans les bandes spectrales pertinentes pour telle mission, etc.) ouvrent des possibilités nouvelles

2.4 Faciliter l’accès aux données publiques (nomenclatures et catalogues)

Le livre blanc rappelle l’existence de gisements d’information géographique publics considérables chez les organismes qui ont pour mission de recueillir et diffuser une information particulière (comme l’IFN, l’IFEN, le BRGM) ou parce que, dans l’exercice de ses tâches, l’administration crée une information particulière (comme l’information routière recueillie par les DDE, celle sur l’eau par les Directions Départementales de l’Agriculture, les Agences de l’Eau ou les Directions Régionales de l’Environnement ou celles sur le milieu urbain accumulées dans les collectivités locales (Données relatives au patrimoine – DRAC…- aux établissements classés – DRIRE, à la qualité de l’eau -DDAS…).

Le livre blanc propose trois mesures : identifier ces gisements, en numériser le contenu et en définir clairement les modalités d’accès par des tiers : "la première étape d’un accès plus facile à ces informations doit consister à les décrire au sein de catalogues normalisés et à donner à tous un large accès aux catalogues ainsi constitués".

Le SPDG approuve ces orientations et souhaite que soit également facilité l’accès des prestataires de services aux données "primaires" détenues par l’administration afin de leur permettre de les diffuser après les avoir adaptées aux besoins variés des utilisateurs et de les associer, le cas échéant, à d’autres données.

Les données "primaires" (parfois appelées données "brutes" bien que leur spécification en fasse de plus en plus des données élaborées) sont le produit du système de collecte et de mise à jour avant les traitements et mises en forme opérés en vue de leur diffusion à des tiers. Ces traitements et mises en forme éliminent une partie de l’information contenue dans les données. Ces dernières doivent être décrites dans des dictionnaires de données, éléments essentiels de la description des systèmes d’information des administrations.

Le SPDG demande que, dans le cadre du plan d’action gouvernemental, ces dictionnaires soient rendus publics et que la liberté d’accès à ces données soit établie comme la règle (les restrictions faisant l’objet d’une liste limitative).

Les catalogues vont sélectionner et présenter les données susceptibles, du point de vue de l’administration, d’intéresser l’utilisateur final. Les dictionnaires de données vont au contraire présenter toutes les données et ce sont les prestataires de services qui apprécieront celles qui sont susceptibles d’être diffusées, à partir de leur connaissance du marché et de leur domaine d’expertise.

Le SPDG souhaite que le droit d’accès et de diffusion des données primaires s’applique à toutes les données collectées dans le cadre d’un service public, quel que soit le statut de l’organisation en charge de ce service public, dans les limites autorisées par la protection de la vie privée, etc.… (principes de la CNIL)

2.5 Définir des règles favorisant la diffusion et la valorisation des données publiques

Le livre blanc propose :

de développer des partenariats entre les producteurs publics et les prestataires de services à valeur ajoutée.

de bien délimiter le contenu de la mission de service public (financée pour une large part sur des dotations budgétaires) et d’expliciter le mode de fixation de la part du coût mis à la charge des utilisateurs.

de garantir la loyauté de la concurrence en assurant dans la plus grande transparence comptable la séparation des activités relevant de la mission de service public et des activités commerciales

d’obliger les producteurs des données de référence à respecter des règles de neutralité et d’équité dans l’accès aux données.

Il constate en effet que "les pays au marché le plus développé sont ceux où existe un secteur intermédiaire de sociétés de services ou de valeur ajoutée particulièrement vigoureux. Ce secteur intermédiaire se développe sur la matière première que sont les données de référence à la double condition qu’elles existent et qu’elles soient accessibles. Comme nous l’avons vu plus haut, la France n’est pas en situation favorable pour l’existence des informations de référence. La prise en compte insuffisante des nouvelles technologies dans les modalités techniques et contractuelles de diffusion constitue, également, un obstacle".

La comparaison avec le Royaume -Uni montre qu’une politique de partenariat beaucoup plus ouverte ne se fait pas au détriment des résultats commerciaux puisque l’OS britannique trouve plus de 85% de ses ressources sur le marché.

En outre "passer des informations issues des différents organismes producteurs à des ensembles applicatifs répondant aux besoins des utilisateurs nécessite des opérations de combinaison de données d’origines différentes, d’enrichissement et de conditionnement des données, de développement d’interfaces utilisateurs adaptées et de modules logiciels visant à réduire les délais d’opérationnalité des applications. Ces activités de service font apparaître un nouveau métier de "courtier" en information qui est indispensable au développement du marché".

Le SPDG partage complètement les analyses et les propositions du livre blanc visant à développer la synergie entre les producteurs publics de données géographiques et le secteur privé de la valeur ajoutée. Il propose de les compléter par un certain nombre d’orientations sur les principes de tarification des données publiques :

énoncer un principe de non-discrimination tarifaire entre données numériques et données sur papier. Lorsque ces dernières sont fournies au coût de mise à disposition (plan cadastral, cartes IGN, photos aériennes IGN, données INSEE...), leurs équivalents numériques doivent l’être sur les mêmes bases (c’est à dire en réalité à un prix moindre, les coûts de diffusion étant largement inférieurs).

clarifier la notion de coût de mise à disposition, qui doit être prise au sens strict. Cela exclut en particulier les coûts de mise en forme qui doivent être supportés même en cas de non-diffusion numérique. Ainsi la tarification au coût de mise à disposition est exclusive de la prise en compte du nombre d’utilisateurs potentiels, de la perception de redevances de rediffusion, de droits de scan (ou de vectorisation) ou de droits d’extraction.

préciser que les données de référence sont fournies gratuitement ou au coût de mise à disposition (géodésie, plan cadastral, adresses postales, îlots INSEE, découpages administratifs). Les données de base (BD Alti, hydrographie, orthophotos...) pourraient, pour leur part, être vendues à des prix de marché sous réserve de non-discrimination géographique et de modération dans les prix (afin de les rendre accessibles à la plupart des utilisateurs. à des prix auxquels la demande serait solvable).

simplifier les tarifs, les rendre publics et veiller à ne pas pénaliser, par des licences trop restrictives, les nouveaux types d’utilisation (notamment Internet et Intranet).

2.6 Rationaliser l’emploi des moyens budgétaires

Le livre blanc estime que "la réorientation nécessaire des politiques publiques n’exige pas d’effort budgétaire supplémentaire mais, plutôt, une autre définition de la mission des organismes de l’Etat et des administrations et un meilleur usage des moyens budgétaires, aujourd’hui dispersés, au bénéfice de l’activité économique et de l’emploi".

Le SPDG partage ce point de vue qui appelle quelques développements.

Le déploiement des nouvelles technologies met en cause radicalement les méthodes actuelles de production et de diffusion des données géographiques par les services de l’Etat. Il serait complètement illusoire de vouloir préserver les emplois dans leur contenu actuel dans le cadre de la définition actuelle des missions de service public. En revanche un développement important du marché peut résulter de la baisse des prix induite par les NTIC et des applications nouvelles qu’elles permettent (grandes échelles, mises à jour en temps réel, 3D, etc.). L’enjeu majeur est la capacité des producteurs publics à s’inscrire dans cette perspective et à saisir les possibilités nouvelles (par exemple un plan cadastral numérique à jour et ayant une valeur juridique).

De plus un effort important de rattrapage est nécessaire à court terme pour combler les retards qui ont été constatés, notamment dans le domaine de la numérisation du plan cadastral, de la couverture topographique à grande échelle et des orthophotos. Ce rattrapage implique à la fois une sous-traitance et une mobilisation de financements transitoires à laquelle le secteur privé pourrait contribuer.

Le secteur public et semi-public, principal utilisateur actuel de données géographiques numériques, aurait tout à gagner à une meilleure disponibilité de ces données et d’une baisse de leur prix. Le développement d’une forte filière géomatique contribuerait à la création d’emplois et de richesses et donc, in fine, à l’amélioration des équilibres économiques et budgétaires.

2.7 Autres propositions du livre blanc

Si les propositions du livre blanc visent en premier lieu l’offre de données (production, diffusion, tarification), des développements importants sont également consacrés au soutien à l’exportation, aux normes, à la recherche, à la formation et à la sensibilisation.

2.71 L’exportation

Le livre blanc constate que la faiblesse relative du secteur géomatique français s’accentue encore à l’exportation, malgré l’atout considérable que représente Spot Image et l’activité d’IGN International. Il attribue ces faiblesses, pour une part importante, à l’absence d’action concertée et volontaire. Il propose en conséquence :

de mieux assurer la présence française dans les organismes internationaux comme les commissions de l’ONU ou les organismes de normalisation. Un organisme, qui pourrait dans un premier temps être le CNIG, devrait se voir chargé de veiller à cette présence.

de mettre en place un dispositif de veille à travers une organisation gérée par l’ensemble des acteurs, notamment pour recenser les appels d’offres internationaux et aider les entreprises à adapter leurs propositions au contexte local.

d’améliorer les synergies entre acteurs français, notamment en s’appuyant sur l’expertise reconnue de nombreux universitaires et chercheurs.

Le SPDG approuve ces orientations et s’efforcera de favoriser leur mise en œuvre.

2.72 Normes et qualité

Le livre blanc constate que, si des standards nationaux peuvent exister pour l’échange des données, des normes européennes (CEN) ou internationales (ISO) s’imposent pour l’interopérabilité des logiciels et des systèmes. Il existe en outre un danger de se voir imposer des standards de fait par des consortiums dominés par les éditeurs nord-américains. Face à ce danger "il faut que, dépassant les préjugés de compétition nationale, les acteurs se syndiquent pour garantir qu’une voix nationale s’exprime et, si possible, soit entendue".

Le livre blanc souligne aussi l’importance de la qualité pour la prise en compte des besoins et la loyauté de la concurrence. Il estime que "des actions de l’ensemble du secteur professionnel visant à.. élaborer des méthodes permettant la comparaison des résultats et à promouvoir l’assurance qualité sont particulièrement indispensables. Une action plus volontaire s’appuyant sur les dispositifs existants de certification et de reconnaissance des compétences professionnelles permettra de favoriser la transparence et le développement du marché".

Le SPDG tient à être associé à l’élaboration de ces normes qui doivent prendre en compte les exigences.

2.73 La recherche

Le livre blanc constate que le GDR Cassini, qui regroupe la recherche universitaire, malgré une image scientifique reconnue hors des frontières, est confronté à certaines difficultés : des financements incertains, des liens avec l’industrie trop rares et une orientation trop technologique, au détriment de la recherche sur les nouvelles applications thématiques. Or il reste beaucoup à faire, notamment pour l’interopérabilité des systèmes, la gestion du temps et des échelles multiples, la mise au point de nouvelles applications concrètes...

Le livre blanc propose en conséquence la mise en place d’un "véritable programme national de recherche regroupant l’ensemble des acteurs (universitaires, chercheurs, producteurs de données, entreprises de logiciels et de services, utilisateurs), avec un financement plus diversifié et plus stable que celui de Cassini ; il doit également avoir un spectre plus large couvrant les aspects technologiques, applicatifs et organisationnels de l’information géographique".

Le SPDG soutient cette proposition et souhaite sa mise en œuvre rapide.

2.74 Formation et sensibilisation

Le livre blanc constate le manque de sensibilisation des décideurs, la géographie étant présentée à l’école " comme un sujet de connaissance encyclopédique et non comme un outil d’analyse des interactions spatiales". Des actions de formation professionnelle compensent en partie cette lacune mais touchent peu les niveaux hiérarchiques décisionnels, qui restent peu sensibles à la dimension stratégique de l’information sur le territoire.

Le livre blanc propose en conséquence la création d’un véritable pôle de formation d’utilisateurs de haut niveau. Il faut aussi que, dès le niveau secondaire, les programmes d’enseignement évoluent pour inclure une autre vision de la géographie correspondant mieux aux possibilités actuelles. Une vraie réflexion sur la nature de la géographie doit être conduite en s’appuyant sur les compétences développées dans les milieux universitaires et de la recherche et sur les expérimentations déjà conduites dans quelques établissements.

"Cette évolution doit être accompagnée par un effort de formation permanente qui permette une mise à niveau constante des professionnels et une formation adaptée aux nouveaux utilisateurs. Il faut pour cela un programme national de formation continue qui fédère les moyens de formation existants dans un pôle fort de formation continue qui couvre l’ensemble des besoins de formation professionnalisante et adapte, en permanence, son enseignement aux évolutions des techniques et des métiers".

Le SPDG soutient ces propositions et souhaite que le CNIG reçoive les moyens et le mandat nécessaires pour renforcer les actions de sensibilisation. Un véritable plan d’action devrait être élaboré d’urgence dans cette perspective.

Première appréciation du livre blanc du CNIG

Le livre blanc du CNIG apporte un constat et des propositions qui complètent utilement, pour l’information géographique, le programme d’action du gouvernement. Il constitue un point d’appui précieux pour desserrer les freins et lever les obstacles qui sont à l’origine du retard français dans le domaine de la géomatique.

Le SPDG apporte son soutien à la démarche qui inspire le livre blanc et aux nombreuses propositions qu’il présente. Un certain nombre de points, qui ne sont pas abordés ou ne sont pas suffisamment développés dans le livre blanc, devraient néanmoins être précisés. C’est ainsi qu’il nous paraît en particulier nécessaire de :

bien montrer comment les outils géomatiques se situent au cœur de la société de l’information qui est d’abord une société de la communication (réseaux) et des déplacements (navigation).

compléter le constat de l’insuffisance de l’offre de données géographiques numériques sur étagère en y ajoutant notamment les cartes d’îlots INSEE et les orthophotos.

compléter l’analyse de l’impact des nouvelles technologies en montrant l’importance de l’EDI (et d’Internet) pour la collecte et la mise à jour des données et les conséquences de la banalisation de l’image numérique sur la baisse des coûts de collecte et la naissance de produits nouveaux (orthophotos, cartes multimédia et 3D...).

créer un droit d’accès aux données "primaires" des administrations assorti d’un droit général de diffusion (sous le contrôle de la CNIL) ouvert aux prestataires de services à valeur ajoutée.

distinguer les données de référence, diffusées au coût de mise à disposition (interprété strictement), et les données de base susceptibles, dans certaines limites, d’une tarification plus "commerciale".

favoriser la sous-traitance pour combler rapidement les retards constatés dans la numérisation et la mise à niveau du plan cadastral, dans la réalisation de la BD Topo de l’IGN et dans la numérisation de la couverture photographique aérienne (orthophotos sur étagère, numérisation de l’archive).

poser le principe que les données numériques doivent être facturées sur les mêmes bases que les données équivalentes sur support papier.

Le SPDG est prêt, pour ce qui le concerne, à apporter sa contribution au débat sur ces différents points, ainsi que ceux abordés au fil de l’analyse du livre blanc sur l’information géographique, dans le respect de l’esprit constructif et ouvert qui caractérise la démarche du CNIG.

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