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L'accès aux données géographiques publiques est une condition du développement d'une forte industrie géomatique en France, un des objectifs principaux du SPDG. Le présent manifeste résume, autour de sept grands thèmes, les propositions du SPDG en ce domaine.

1. Les données géographiques au coeur de la société de l'information

2. Soutenir l'industrie européenne de l'information

3. Concrétiser un véritable droit à l'information

4. Définir précisément les missions de service public

5. Favoriser la synergie entre le secteur public et le secteur privé

6. Améliorer l'offre de données géographiques publiques

7. Des principes de tarification clairs et contrôlés pour les données publiques

1. Les données géographiques au coeur de la société de l'information

1.1 Des données géographiques faciles d'accès et bon marché sont une des clés d'une croissance riche en emplois et soutenable. Les entreprises, les administrations, les agriculteurs ont de plus en plus besoin de données géographiques numériques pour réduire leurs coûts, améliorer le service rendu à leurs clients ou aux citoyens et limiter leur impact sur la nature (prélèvements, pollutions, nuisances...).

1.2 La connaissance et la maîtrise des territoires prend un importance croissante pour le maintien et le renforcement du lien social à mesure que se met en place le "village planétaire". Elles constituent un des socles de la démocratie locale et impliquent un accès plus facile aux données et aux outils géographiques.

1.3 Pour rapprocher les hommes et développer les échanges, les transports et les communications font un appel croissant aux outils et données géographiques numériques, tant pour la navigation que pour la construction et l'exploitation des réseaux.

1.4 Les nouvelles techniques d'information et de communication (NTIC) rendent possible une très forte réduction des coûts de collecte, de mise à jour, de stockage et de diffusion des données géographiques publiques, ouvrant la voie à des données plus détaillées (grandes échelles), plus fraîches (mises à jour plus fréquentes) et plus riches (multimédia, imagerie...). Elles impliquent la mise en place de nouvelles modalités de diffusion et de tarification de ces données.

1.5 L'accès aux données géographiques publiques reste en effet souvent difficile en raison de restrictions apportées au titre du droit d'auteur ou de règlements divers, de modalités d'accès et de reproduction inadaptées ainsi que de tarifs trop élevés.

1.6 Le programme d'action du Gouvernement "pour faire entrer la France dans la société de l'inform@tion" (Janvier 1998) et le livre blanc du CNIG sur "l'information géographique française dans la société de l'information" (Février 1998) proposent de nombreuses mesures visant à favoriser la diffusion des données publiques et ouvrent le débat sur les moyens de développer une industrie française de l'information.

1.7 Le SPDG soutient ces propositions et entend contribuer à ce débat. Le développement de la société de l'information et celui de l'industrie de l'information géographique sont en effet étroitement liés. C'est dans cet esprit que le SPDG a défini les positions résumées dans le présent manifeste.

2. Soutenir l'industrie européenne de l'information

2.1 Avec la numérisation s'estompent les distinctions entre les industries culturelles (souvent limitées à l'audiovisuel) et l'industrie de l'information (contenus multimédia, logiciels, intelligence économique...). Les bases de données géographiques et les hypercartes multimédia hors ligne (CD, DVD) ou en ligne (Internet, Intranets...) prennent une place croissante aux côtés des cartes, guides et annuaires sur papier...

2.2 La structure des coûts des biens informationnels (investissement initial élevé, coûts de reproduction et de diffusion faibles et diminuant rapidement avec le déploiement des NTIC) ne permet pas l'équilibre classique des marchés (les rendements y sont croissants), conduisant à des situations de monopole ou de quasi monopole (Windows, Intel, studios d'Hollywood...) et à des interventions spécifiques des pouvoirs publics (défaillance des marchés).

2.3 Cette structure particulière des coûts explique, aux côtés de considérations stratégiques (connaissance du territoire), le rôle prépondérant des producteurs publics de données géographiques dans tous les pays (y compris les Etats-Unis), conduisant à l'émergence de monopoles nationaux et au cloisonnement du marché européen.

2.4 Cette tendance à la monopolisation affecte aussi les logiciels nécessaires à l'utilisation des données (systèmes d'information géographiques, SIG). Dans un marché unique global (Internet), les éditeurs disposant d'un grand marché intérieur unifié bénéficient d'un avantage important, mettant en cause la pérennité des éditeurs des autres pays, notamment européens.

2.5 Le SPDG estime nécessaire l'ouverture d'un débat sur l'extension éventuelle du principe d'exception "culturelle" à l'ensemble de l'industrie de l'information, y compris notamment les SIG et l'information géographique au sens large. Cette extension pourrait prendre la forme de la mise en place de mécanismes comparables à ceux dont bénéficient l'audiovisuel, notamment de fonds de soutien (y compris au niveau européen). Les contributions à ce sujet sont les bienvenues sur le site www.spdg.org.

3. Concrétiser un véritable droit à l'information

3.1 L'accès aux données publiques reste en général très difficile pour des raisons politiques (chaque responsable de service entend limiter l'accès à "ses" données), juridiques (existence de textes restrictifs), morales (il n'est pas "bien" de faire commerce des données publiques), économiques (coûts d'accès) ou techniques (retards dans l'informatisation des services et la numérisation des données).

3.2 La création de la CADA a constitué en son temps un grand progrès conceptuel. L'expérience montre toutefois que ses effets concrets ont été limités : l'accès aux données ne peut être séparé de leur diffusion. Le déploiement des NTIC rend aujourd'hui possible (et nécessaire), techniquement et économiquement, une très large diffusion des données publiques.

3.3 Le SPDG demande en conséquence que soit reconnu dans la Constitution un véritable droit à l'information et que soit imposée à tous les organismes publics et semi-publics une obligation de numérisation et de diffusion de leurs données, au moyen de serveurs dotés d'outils d'accès et de moteurs de recherche adéquats (permettant une recherche en fonction des thèmes et des lieux), ainsi que d'outils de "push" (prise en compte des demandes d'envoi automatique, lors de leur publication, des données relatives à tel thème en tel lieu). Les textes contraires à ces principes doivent être recensés, évalués et abrogés sauf exception précisément justifiée.

3.4 Il est en effet nécessaire de protéger la vie privée et les données personelles, ainsi que d'autres informations sensibles (secret défense, secrets industriels... ). Cela justifie un certain nombre d'exceptions à la règle de transparence. Ces exceptions seront définies par de nouveaux textes selon des formes garantissant que l'objectif de transparence reste pris en compte. L'application de ces textes devrait être placée sous la surveillance d'un organisme indépendant disposant d'une autorité incontestable, tel que la CNIL dont la mission pourrait ainsi être élargie.

3.5 Une large diffusion des données publiques suppose que soit reconnu un droit d'accès aux données "primaires", telles qu'elles sont collectées par les services avant leur mise en forme en vue de leur diffusion, ainsi qu'aux données mises en forme pour les besoins propres des services publics ou semi-publics. Dans cet esprit le SPDG demande que soient rendus publics les "dictionnaires de données" qui documentent les systèmes d'information des administrations et que de véritables catalogues de données soient publiés.

3.6 Le SPDG souhaite que les effets du secret statistique soient limités au strict nécessaire. Ce secret ne devrait pas s'appliquer aux données qui font l'objet d'une obligation de publication (par exemple les chiffres d'affaires des sociétés) et devrait pouvoir être levé (sous le contrôle de la CNIL) pour des motifs d'intérêt général non susceptibles de porter atteinte aux droits des personnes (par exemple données INSEE à l'îlot nécessaires à certaines études urbaines fines ou études commerciales).

3.7 Le développement du doit à l'information devrait être accompagné d'une meilleure protection des données personnelles en renforçant le droit des personnes à obtenir réparation des préjudices qu'elles pourraient subir de ce fait, en facilitant l'usage des outils de protection (cryptographie, pseudos, boîtes postales et messageries etc.) et en renforçant les sanctions contre les atteintes à la vie privée (notamment les écoutes et l'espionnage du courrier).

4. Définir précisément les missions de service public

4.1 Il existe des cartes et plans associés à des données publiques "essentielles" (lois, règlements, arrêtés) qui doivent être mises à disposition de tous et ne peuvent de ce fait faire l'objet de commerce. Ces données font souvent l'objet d'obligations de publicité et relèvent naturellement du service public.

4.2 Une seconde justification du service public dans le domaine des données géographiques est l'existence d'un monopole naturel : compte tenu du coût élevé de la collecte et de la mise à jour de ces données il est économiquement injustifié de les collecter plusieurs fois. Ces données peuvent être partagées à bas coût au moyen de techniques comme l'EDI ou Internet. On parle de "données de base" dans la mesure où elles sont effectivement utilisées dans de nombreuses applications.

4.3 Une troisième justification repose sur le besoin de référentiels communs pour pouvoir partager les données géographiques et les combiner entre elles. L'efficacité implique que le nombre de référentiels soit aussi limité que possible et cela justifie leur caractère public (comme pour les poids et mesures...). On parle alors de "données de référence". Les données de référence forment un sous-ensemble des données de base.

4.4 Une quatrième justification tient au caractère régalien de certaines méthodes de collecte de données qui impliquent souvent un minimum de coercition pouvant difficilement être exercée par des entreprises privées (obligations statistiques, autorisations de construire ou de travaux, déclarations fiscales, état civil...). De nombreuses administrations disposent de données collectées de manière inséparable de leur autres missions de service public (Affaires Sociales, Agriculture, Environnement, Equipement, Santé... ).

4.5 Enfin des administrations peuvent être conduites à produire des données géographiques pour répondre à leurs propres besoins dans la mesure où ces données ne sont pas disponibles sur étagère (par exemple contrôle de la PAC, corps de rue levés par les villes ou les gestionnaires de réseaux, banques de données urbaines...). Le SPDG demande que, dans ce cas, la production des données soit systématiquement sous-traitée et que les données ainsi produites soient mises dans le domaine public.

4.6 Il est essentiel que les données collectées dans le cadre de ces missions de service public soient bien identifiées comme telles. Le SPDG demande une séparation claire entre missions de service public et activités commerciales, notamment celles impliquant l'apport de valeur ajoutée sur des données géographiques essentielles, de référence ou de base. Il ne peut s'agir d'une séparation purement comptable car la comptabilité publique rend cette séparation concrètement impraticable et invérifiable.

4.7 Le SPDG demande à être associé à la définition des données géographiques essentielles, de référence et de base et souhaite la mise en place d'instances de concertation permanente pour tenir compte de l'évolution des besoins dans la définition de ces données et dans leur spécification.

5. Favoriser la synergie entre le secteur public et le secteur privé

5.1 Conscient du rôle essentiel que doit jouer le secteur public, auquel il revient de collecter et de mettre à jour les données géographiques essentielles, de référence et de base, le SPDG souhaite un développement important de la production de données géographiques publiques (voir 6) tout en affirmant qu'il y a place pour une forte industrie privée de l'information géographique, dont le rôle est complémentaire de celui du secteur public.

5.2 Le SPDG affirme qu'il appartient au secteur privé de diffuser les données publiques et d'y apporter, en cas de besoin, de la valeur ajoutée. La mission de diffusion du secteur public doit être limitée à la mise à disposition des données sur support numérique, sauf pour les données publiques essentielles (gratuites) ou en cas de défaillance du secteur privé (principe de subsidiarité).

5.3 Le SPDG souhaite que le secteur public sous-traite la production de ses données géographiques au secteur privé chaque fois que cela est possible, notamment lorsque des actions de rattrapage sur une période limitée sont nécessaires (achèvement de la BD Topo, numérisation du plan cadastral, numérisation de l'archive pour la couverture photo aérienne etc.). Les rôles principaux du secteur public sont ceux d'un maître d'ouvrage (financer les données de base) et d'un maître d'oeuvre (définir les spécifications), plutôt que ceux de fabriquant et de commercialisateur.

5.4 Il appartient naturellement au secteur privé de produire les données qui ne relèvent pas de missions de service public.

6. Améliorer l'offre de données géographiques publiques

6.1 De nombreuses données géographiques publiques essentielles, de référence ou de base ne sont pas disponibles aujourd'hui sur étagère et sous forme numérique. Un effort important est nécessaire pour accroître à moyen terme cette disponibilité.

6.2 Le SPDG propose de retenir comme données publiques essentielles :

• le plan cadastral (pour la publication des actes de mutation foncière).

• le fichier national des adresses postales (non nominatif) et l'annuaire postal (nominatif).

• les découpages administratifs (limites territoriales, sectorisations) ou statistiques (îlots, quartiers et autres découpages territoriaux comme les agglomérations ou les zones d'influence urbaine...).

• les documents graphiques annexés aux lois et règlements (POS, PAZ, SDAU, PPR, DUP...).

• les documents graphiques annexés aux procédures légales de consultation (enquêtes publiques, concertations) ou de publication (permis de construire, délibérations, arrêtés...).

• les délibérations des collectivités et de leurs établissements publics.

• les données sur les pollutions et les nuisances.

6.3 Le SPDG propose de retenir comme données de référence :

• le canevas géodésique classique (repères) ou actif (stations GPS diffusant des données différentielles).

• le plan parcellaire et le fichier des voies (cadastre, filaire, toponymie), comme fond de plan "à grande échelle".

• les découpages administratifs et statistiques de base (îlots, quartiers, communes...).

6.4. Le SPDG propose de retenir comme données de base :

• la BD Alti de l'IGN.

• la description de l'occupation de l'espace : hydrographie, réseau viaire et ferré, villes et villages et la toponymie correspondante.

• la plupart des données INSEE localisées.

• une orthophoto calée sur le canevas à une précision correspondant au 1/10 000 en zone rurale et au

1/2 000 en zone urbaine et mise à jour régulièrement (en fonction de la dynamique des zones).

• l'archive numérisée de la couverture aérienne (photothèque de l'IGN).

• la base de données environnementale CORINE Land Cover.

• l'annuaire du téléphone

6.5 Le plan cadastral revêt une importance particulière en raison de son rôle foncier (parcellaire) et de sa fonction potentielle de référentiel à grande échelle. Le SPDG se réjouit de la décision du gouvernement de numériser rapidement le plan cadastral et de le rendre disponible sur Internet. Pour maximiser les effets bénéfiques de cette décision le SPDG souhaite :

• que la numérisation du plan cadastral soit sous traitée afin qu'elle soit réalisée à bref délai.

• que soient levées toutes les restrictions inutiles à la diffusion et à l'utilisation des données cadastrales, sous réserve du contrôle strict de la CNIL (pour les données personnelles).

• que la rediffusion de ces données soit rendue complètement libre (sous réserve de la mention d'origine).

• que l'utilisation du plan cadastral numérisé comme fond de plan soit rendue obligatoire, à moyen terme, pour les documents graphiques à grande échelle associés à de nombreuses réglementations (POS, DUP, PPR, plans d'épandage etc.).

• que les conditions de mise à disposition des données cadastrales soient complètement transparentes et égales pour tous (acteurs publics et privés).

• que la consultation du plan cadastral en Mairie puisse se faire sur le plan à jour (en ligne).

• que la numérisation du plan cadastral comprenne, dès le départ, la création de liens entre les parcelles représentées sur le plan et les données littérales correspondantes, un premier calage des feuilles (géoréférencement) et leur assemblage au moyen d'outils de type Helmert.

• que cette numérisation soit suivie d'un programme de traitement (si nécessaire par vérification sur le terrain) des anomalies géométriques recensées lors de l'assemblage des feuilles.

• que cette numérisation soit mise à profit pour améliorer le processus de mise à jour du plan, tant dans ses délais (au moyen de procédures de type EDI ou Extranet, journalisation des opérations) que dans son contenu (maintenance de la toponymie et de la numérotation, intégration de nouveaux "détails topographiques" sans attendre leur régularisation juridique etc.).

• que soit engagée la mise en place progressive d'un "cadastre borné" offrant plus de sécurité dans les transactions foncières et une plus grande exactitude dans la délimitation des parcelles

 

7. Des principes de tarification clairs et contrôlés pour les données publiques

7.1 Le SPDG demande que les données publiques essentielles et les données de référence soient vendues au coût de mise à disposition. Ce coût doit être pris au sens strict, c'est à dire à l'exclusion de tout coût de collecte, de mise à jour et de mise en forme. Cela implique l'accès gratuit aux données placées sur serveur et la renonciation par l'Etat et les collectivités à leurs droits patrimoniaux sur ces données (au titre du doit d'auteur ou du droit sui generis créé par la directive "bases de données"), de manière à garantir une liberté d'utilisation, de reproduction et de diffusion des données aussi large que possible (pas de redevance de rediffusion).

7.2 Le SPDG demande que ce principe de tarification au coût de mise à disposition soit étendu à une partie des données de base (BD Alti, données INSEE...), ainsi qu'aux données qui constituent un sous-produit de l'activité des services publics (cf. 4.4 et 4.5). Pour les autres données de base la tarification doit permettre leur utilisation effective comme base pour des données à valeur ajoutée ou pour des services géographiques. Cette tarification pourrait prendre la forme d'un pourcentage raisonnable sur les recettes commerciales provenant de la vente de données à valeur ajoutée ou de services.

7.3 Le SPDG propose que soit reconnu le principe de l'égalité tarifaire entre données sur support papier et données numériques : ces dernières doivent être vendues sur les mêmes bases que leur équivalent papier (par exemple, les cartes papier et les photos aériennes de l'IGN, ou encore les publications de l'INSEE, sont vendues au coût de mise à disposition).

7.4 Le SPDG propose la simplification des conditions de cession, leur publication et l'interdiction de toute exclusivité de distribution ou tout accord exclusif de coproduction entre éditeurs et administrations, afin que les conditions d'accès aux données publiques de base soient les mêmes pour tous les acteurs du marché.

7.5 Le SPDG souhaite l'adoption de tarifs favorisant une large utilisation des données au sein des administrations et des entreprises (Intranets) et au delà (Internet).

7.6 Le SPDG demande la mise en place d'une instance de régulation indépendante ayant l'autorité nécessaire pour empêcher d'éventuels abus de position dominante sur le marché des données publiques, et souhaite être consulté sur les dossiers concernant les données géographiques. La CNIL pourrait être chargée de cette mission dans le cadre de l'extension de son rôle en matière de droit à l'information (cf. 3.4).

7.7 Le SPDG demande que tous les vendeurs de données géographiques soient soumis au même régime de TVA et que le taux réduit (5,5%) s'applique aux données distribuées sous forme numérique.